Но это не помешало боевикам провести серию резонансных терактов. В марте смертницы взорвались в столичном метро, в июле был совершен террористический акт на Баксанской ГЭС в Кабардино-Балкарии, а в августе раздался взрыв в Пятигорске.

Последний теракт, в результате которого пострадало 20 человек, можно рассматривать как предупреждение новому полпреду президента в СКФО Александру Хлопонину. Кто бы ни стоял за взрывом, боевики или кавказские кланы, именно на Хлопонине он отражается больше всего – как наглядное опровержение любых попыток убедить инвесторов в том, что новый округ может стать безопасным.

При этом никаких принципиально новых ноу-хау в области борьбы с боевиками с момента создания нового округа, похоже, пока не выработано: командование силовыми операциями в новом округе осуществляют структуры, занимавшиеся этой работой и ранее. Но произошедшие изменения позволяют предположить, что позиции Александра Хлопонина в силовом блоке Северного Кавказа не усилятся. Зато могут укрепиться позиции Рамзана Кадырова.

Силовики в команде гражданского полпреда

Борьбой с терроризмом на Северном Кавказе занимаются республиканские управления ФСБ, военная разведка, главное управление внутренних дел по ЮФО и СКФО, региональное командование внутренних войск в Северо-Кавказском округе, подразделения специального назначения различного ведомственного подчинения, в меньшей степени региональная милиция.

Данных о серьезном количественном усилении военных в регионах Северного Кавказа в последние полгода не было. Наоборот, некоторые из частей, в частности, располагавшиеся в Краснодарском и Ставропольском крае бригады спецназа ГРУ, подверглись «оптимизации» в рамках военной реформы.

Также не были усилены и местные силовые структуры: пример Ингушетии, которая с начала 2009 года добивалась создания нового местного батальона в составе МВД республики и в итоге получила искомые штатные единицы, но от Министерства обороны, показывает, как трудно дается сейчас такое согласование. Пока реформа СКФО затронула в основном «гражданский» контур управления. Александр Хлопонин прибыл на Кавказ с подчеркнуто гражданской миссией: он должен привлечь инвесторов и обеспечить социально-экономическую реабилитацию региона.

Деньги, поступление которых будет отныне строго контролировать полпредство в СКФО и специально создаваемый при нем Институт развития на базе Внешэкономбанка, должны выполнить основную миротворческую и антитеррористическую миссию. В случае успеха предполагается, что жить на Кавказе станет так хорошо, что никто не захочет уходить в лес и становиться боевиком.

Но даже если оставить за скобками тот факт, что в лес многие уходят не из-за бедности, а за идею, все равно получается порочный круг. Александр Хлопонин получил задание привлечь инвестиции в заведомо инвестиционно непривлекательные регионы, на территориях которых идет война. Инвестиции должны погасить ее пламя, но пока пламя горит, инвестиций нет. Через полгода своей работы в новом офисе «гражданский» полпред президента Медведева вплотную столкнулся с тем, что его сугубо мирную миссию нельзя выполнить в отрыве от миссии силовой. Многие с самого начала полагали, что Хлопонин рано или поздно получит силовые полномочия. Практика прежних лет показала, что боевые действия приводят к значительным издержкам, и запутанная система, в которой участвуют сразу несколько ведомств различных уровней подчинения, нуждается в коррекции.

Пример Ингушетии, где в 2002 – 2008 году федеральные силовики получили практически полный карт-бланш от федерального командования и местной власти, показывает, что итогом вроде бы успешных операций стал кратный рост численности боевиков. При этом свидетельства местных жителей говорят о катастрофической раскоординации различных силовых структур. Следствием стали частые ошибки, просчеты и даже столкновения различных правоохранительных структур между собой.

Кроме того, местное население на Кавказе убеждено, что руководство силовых структур (регионального и окружного, а не федерального уровня) заинтересовано в сохранении нестабильности, чтобы сохранять повышенное финансирование, связанное с работой в зоне фактических боевых действий.

Развеять эти сомнения, неблагоприятные для имиджа российской власти на Кавказе, можно было бы, поставив все без исключения силовые структуры на Северном Кавказе под гражданский контроль СКФО. Проще говоря, «штатский» полпред должен был получить право на весь объем информации о том, какие силовые структуры, с какой целью и потерями проводят конкретные операции. В идеале полпред должен был получить и право санкционировать каждую операцию. Это помогло бы со временем сделать необходимые выводы о возможной оптимизации силовых структур СКФО, способствовало бы эффективности их работы, особенно в том случае, если бы на уровне округа удалось бы наконец создать общую межведомственную базу данных. Однако сделано этого не было, формирование собственных правоохранительных структур СКФО пока не произошло. Создано лишь главное управление МВД по СКФО. Никаких сведений о том, что ФСБ, Минобороны и командование внутренних войск намерены каким-то образом согласовывать свою работу в регионе с гражданским руководством СКФО, пока нет.

Главное управление МВД по СКФО сначала возглавил генерал Евгений Лазебин, долго работавший в объединенной федеральной группировке в Чечне (группировка фактически перестала существовать после прекращения контртеррористической операции в Чечне в апреле 2009 года). В мае этого года Лазебина сменил генерал Сергей Ченчик.

К сожалению, персональный состав «силового» окружения Александра Хлопонина пока не позволяет надеяться на существенные реформы в области управления силовыми структурами.

Дело в том, что в 2004 – 2009 гг., руководство федеральных сил в Чечне втянулось в слишком близкие контакты с Рамзаном Кадыровым и фактически содействовало передаче львиной доли силовой работы в Чечне местным силовым структурам. Последние в значительной мере укомплектованы амнистированными боевиками. В результате часть ханкалинского командования оказалась в числе главных лоббистов максимальной силовой автономии Чечни, а затем – в числе «проводников» роста политического влияния Рамзана Кадырова. Многие наблюдатели относят к этой группе влиятельного заместителя полпреда по вопросам приграничного сотрудничества, бывшего начальника регионального оперативного штаба (РОШ) в Чечне Аркадия Еделева. Напомним, Еделев 18 февраля 2010 года был уволен с должности заместителя министра внутренних дел РФ указом президента Медведева, но практически сразу же после этого появился в полпредстве на Кавказе. Несмотря на формально ограниченный круг вопросов «приграничного сотрудничества», «непотопляемый» генерал сохраняет огромное аппаратное влияние и по-прежнему тесно связан с Рамзаном Кадыровым.

К этой же группе относят и Евгения Лазебина, который первым оказался во главе управления МВД РФ по СКФО. Назначенный весной начальник ГУ МВД по СКФО генерал Сергей Ченчик имеет опыт полевой работы в условиях локальной войны (в 1990-е годы командовал отрядом специального назначения, выполнявшим боевые задачи на территории Чечни, и пользовался популярностью среди подчиненных). В последние годы Ченчик работал в центральном аппарате МВД, в частности заместителем начальника департамента по борьбе с организованной преступностью и терроризмом. «Профильный» послужной список генерала Ченчика позволяет надеяться на будущие успехи в организации службы МВД в СКФО. Но пока его недостаточный аппаратный вес явно оставляет его в тени «проверенных кадров» из группировки в Чечне, опирающихся на тесную дружбу с нынешним президентом этой республики.

Примерно в такой же ситуации оказался заместитель Хлопонина по силовому блоку Владимир Швецов. Весеннее назначение руководителя УФСБ по Северной Осетии Швецова заместителем Александра Хлопонина по силовым структурам было воспринято многими экспертами с одобрением. Северная Осетии много лет играла роль координационного центра для спецопераций на Северном Кавказе, и СИЗО Владикавказа (по крайней мере, до прошлогоднего открытия нового изолятора в Ингушетии) был основной тюрьмой для боевиков и местом сосредоточения российского силового присутствия на Северном Кавказе.

Поэтому Шевцов воспринимается как лояльный федеральной власти человек, независимый от клановых интересов, и он мог бы сыграть позитивную роль в реформе управления силовыми операциями в СКФО, если бы не его аппаратный статус заместителя полпреда.

Четкий круг полномочий самого Александра Хлопонина нигде публично не очерчен, и то же относится и к заместителям. В некоторых случаях очевидно, что основной силовой заместитель Хлопонина Швецов значит меньше, чем заместитель по приграничному сотрудничеству Еделев.

Пока получается, что Кремль нащупывает схему своеобразного «тандема» для управления Северным Кавказом. Хлопонину поручено контролировать финансы и инвестиционные проекты. Тем временем в его аппарате за силовую составляющую отвечают либо люди Кадырова, либо (по обычной схеме взаимоотношений федерального центра с периферией) федеральные назначенцы, подчиненные, как начальник ГУ МВД по СКФО, в первую очередь Москве, а не Пятигорску. Новый полпред получает возможность распоряжаться деньгами на территории, оперативную ситуацию на которой определяют не подотчетные ему силовые структуры.

Туземные батальоны

С проблемой автономии силовиков от политического руководства задолго до Хлопонина столкнулись руководители кавказских республик. И пока единственным, кто полностью решил эту проблему, является президент Чечни Рамзан Кадыров, с помощью подчиненных ему формирований, номинально входящих в состав МВД РФ, полностью контролирующий «силовой контур» в Чечне. Неудивительно, что он становится примером для подражания – и для коллег из соседних республик, и, как это ни парадоксально, для самого начальства СКФО.

После совещания у Дмитрия Медведева 11 августа этого года с участием президента Дагестана Магомедсалама Магомедова и Александра Хлопонина стало ясно, что чеченский опыт обустройства самостоятельных силовых структур могут начать внедрять и на сопредельных территориях.

В Дагестане планируется создать из местного населения «национальные батальоны», которые номинально войдут в состав МВД Дагестана, а фактически будут замкнуты на республиканское руководство – по чеченскому примеру. Предполагается, что эти национальные батальоны войдут в структуру 102-ой отдельной бригады оперативного назначения Северо-Кавказского регионального командования ВВ МВД, которая базируется в Махачкале, и будут находиться в оперативном подчинении главы МВД Дагестана.

С одной стороны, в Дагестане есть идейная и кадровая база для появления таких формирований. Существует значительный слой населения, исповедующий традиционный суфийский ислам и враждебно настроенный по отношению к салафитам. Существует костяк и командиры формирований местного ополчения, мобилизованных в августе – сентябре 1999 года против отрядов Шамиля Басаева.

С другой стороны, решая сформировать эти новые национальные части, Москва фактически признает, что имеющихся у нее в Дагестане силовых инструментов для борьбы с боевиками недостаточно, либо инструменты полностью непригодны. К их числу, напомним, относится сама дагестанская милиция, которой сегодня отдана главная роль в борьбе с боевиками, несколько подразделений Министерства обороны, включая специальную горную бригаду в Ботлихе, республиканское управление ФСБ, Махачкалинский погранотряд и антитеррористический центр «Т» в Махачкале. Кроме того, хотя в Дагестане есть ополченцы 1999-го года, там нет бывших боевиков-сепаратистов, которые в Чечне согласились сдаться Кадырову, увидев в нем новое этническое знамя. Президент Дагестана – не Кадыров и выражает интресы лишь части существующих в Дагестане групп влияния. Поэтому сам процесс формирования новых частей из представителей разных народов Дагестана может стихийно увеличить уровень конфликтности в республике.

Кроме того, у чеченской силовой системы есть очевидные издержки. Известно, что принадлежность чеченских милицейских формирований к федеральной «вертикали» МВД остается лишь номинальной, и между прикомандированными в Чечню федералами и кадыровской милицией возникают конфликты.

Последний яркий пример, это описанный московскими СМИ конфликт между спецназом ВВ и чеченским батальоном «Север», когда бойцы Внутренних войск обвинили чеченцев в том, что во время одного из рейдов в горах в феврале 2010 года те выдали позиции спецназовцев, в результате чего погибло четверо российских военнослужащих.

Даже если эта информация не подтвердится, известны и другие факты, связанные с национальными формированиями. К примеру, весной 2008 года в Чечне имел место конфликт между двумя «национальными» подразделениями, одно из которых подчинялось Министерству обороны (спецбатальон «Восток»), а другое – МВД РФ (чеченская милиция). Получилось, что российские милиционеры столкнулись с российскими военными, хотя в реальности это было столкновение двух местных влиятельных семей – Кадыровых и Ямадаевых. В конце августа этот конфликт неожиданно разрешился: оставшиеся в живых Ямадаевы публично примирились с Кадыровым, который, таким образом, поднялся еще на одну ступеньку по лестнице политического и силового влияния.

Но пока Кадыров остается единственным в своем роде, другим руководителям северокавказских республик придется искать доступные формы политического симбиоза и с ним, и с Хлопониным, поскольку распоряжаться кавказскими деньгами теперь должен в основном он. На Северном Кавказе это нравится не всем: руководству республик хотелось бы по возможности полностью повторить успех Рамзана Кадырова, то есть получить и собственные силовые структуры, и федеральные деньги. (По одной из версий, теракт в Пятигорске, где должна будет располагаться резиденция нового полпреда, – это предупреждение Хлопонину).

Однако нельзя забывать, что Чечня строила свою нынешнюю силовую автономию в условиях максимального финансового благоприятствования, который сейчас из-за экномического кризиса повторить сложно. Пока у Кремля было много денег, на Кавказе их хватало всем – и чиновникам, и жителям, и даже боевикам, которым чиновники платили за безопасность. Увы, с учетом современных кавказских обычаев простое перераспределение сокращающихся ресурсов может унести не меньше жизней, чем джихад.